护府，而是要搞一府两制。
在罽宾和其藩属实际控制地区，朝廷设立羁縻府、州，而由如今西军实际控制的丝路沿线，和其城镇、港口、屯堡，以及土人依附城傍，则统一设为军城、军镇、军港，并划州、县，为朝廷经制州县。
一个羁縻统治的都护府下，居然有朝廷直辖正管的经制州县以及军镇，这就大有玄机了，甚至有点类似朝廷的镇北大都护府，最早朝廷就是设了诸羁縻都督府和州，然后又特设了一个镇北州为朝廷直管的经制州，后来又陆续扩建到了七个经制正州。
现在朝廷说设信度都护府，由罽宾王任信度都护，但他肯定管不了朝廷近些经制的州县军镇等，所以秦孝忠又提议信度都护府的长史和司马分由朝廷派授流官担任。
一府两治，都护管罽宾等土邦，长史和司马管唐人和其城傍土人。
信度长史和信度司马分管信度都护内唐人控制地方的文武。
“信度长史驻于新扬州港，便于加强贸易，而信度司马则驻于北部······”
秦孝忠提出，为了加强对信度的控制，所以必须要控制信度河流域与吐火罗之间的重要通道，位于开伯山的开伯尔山口，这是吐火罗地区进入信度河、天竺的最重要通道，地理十分险要。
尤其是从吐火罗那边过来，那就是一马平川。
如今山口西面是罽宾都城所在的护闻城，也就是后世的喀布尔，沿着喀布尔河向东，翻越开伯尔山口，便是白沙瓦盆地平原，这里也是犍陀罗最重要的领地。
以前希腊人、波斯人、塞人、贵霜人、白匈奴人等入侵，都是通过这个山口东进的。
秦孝忠提出，要在这里建一座开伯尔要塞，就跟雁门关或是潼关一样，把这险要山隘给拦起来。
同时在山口东面的平原上，建一座新城，既做关隘的背后支撑，也可发展贸易，还可利用肥沃的盆地平原发展农业，就近为关城提供钱粮，甚至可以供给更北面的葱岭昆仑镇钱粮。
这座关隘和新城若建城，则还可以把罽宾关在开伯尔山口以西，大雪山以东，信度河流域的十几个小国，以后就与他分割开来，受影响更小。
更别说掌握了这个山口后，那也把贸易路线控制的更紧，完全占据主动地位，可攻可守。
这座新的信度城，西阻开伯尔山口要塞，东临信度河，北面则是喀布尔河和葱岭昆仑，这里既有盆地肥沃，又有山河之险，联通河中西域，顺河直抵新扬州、大海，兵不需多，关和城建起后，有几千人驻扎，这里就稳了。
······
两府宰辅都对这一计划十分赞赏支持。
随后，朝廷任命了韦思谦为信度都护府长史，武三思为信度府司马，刑部郎中姚崇为新扬州刺史，太子舍人秦曜为新扬州长史，齐王府典签秦锐为新扬州兵曹参军事、开伯尔关城镇守副使·······
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